| 一、 引言
自新中國成立以來，劃撥用地一直作為一種“古老”的用地方式存在著，在我國探索土地有償使用制度以前，是當時土地的主要使用形式。與民國時期土地由國家、社團、私人乃至土司所有的制度不同，我國目前的土地所有權(quán)僅由國家和集體所有，在此基礎(chǔ)上，衍生出土地使用權(quán)使用制度，前期以劃撥為主要形式，目前劃撥已不是主流用地方式，但在交通、能源、公用設(shè)施、政府用地、軍事用地等方面仍大量存在劃撥用地方式。筆者經(jīng)歷的數(shù)起上市公司收購、重組中均涉及到劃撥用地流轉(zhuǎn)及置入上市公司體系中的合法性問題，本文謹做初步梳理。
二、 劃撥用地的性質(zhì)及用地范圍
1、 劃撥用地的性質(zhì)
《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（“《暫行辦法》，”1992年）第二條規(guī)定：劃撥土地使用權(quán),是指土地使用者通過除出讓土地使用權(quán)以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權(quán)。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（“《暫行條例》”）第四十三條的規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)。前款土地使用者應(yīng)當依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定繳納土地使用稅。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（“《房地產(chǎn)管理法》”，1994年出臺，2007年修訂）第二十三條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。
劃撥土地使用權(quán)的定義在法規(guī)當中呈現(xiàn)出兩種模式，一種是用排除法規(guī)定出出讓之外的方式取得的土地使用權(quán)就是劃撥用地使用權(quán)，另一種從劃撥用地本身的特點的角度進行定義，后者被采用的較多。同時我們注意到，劃撥用地在《暫行條例》規(guī)定項下直截了當?shù)臑闊o償，而在《城市房地產(chǎn)管理法》項下，則開了口子，有可能需要交納安置費用等，但實踐中，劃撥用地的使用多是無償且沒有期限的。
2、 劃撥用地的用地范圍
《房地產(chǎn)管理法》第二十四條規(guī)定，下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：（一）國家機關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。就劃撥用地的適用范圍，《中華人民共和國土地管理法》（“《土地管理法》，2004年修訂”）第五十四條作了與《房地產(chǎn)管理法》前述條文完全一致的規(guī)定。
國土資源部2001年發(fā)布的《劃撥用地目錄》（國土資源部令[2001]第9號）則以列舉加兜底的方式更加詳細具體的規(guī)定了劃撥用地的使用范圍，其中特別值得注意的是，《劃撥用地目錄》第三條規(guī)定：對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目,可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的,非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目,應(yīng)當以有償方式提供土地使用權(quán)。也就是說，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，如是以營利為目的且非國家重點扶持的，則應(yīng)以出讓方式有償使用，而不能劃撥。但該條定性在實踐中被執(zhí)行得并不到位，在很多案例中，盡管是以營利為目的的項目（也談不上國家重點扶持），但屬于能源、交通、水利的用地范圍的，往往能爭取到采用劃撥用地的范圍，取得劃撥土地使用權(quán)使用證書。而且隨著實際情況的變化，某些行業(yè)的政策也就劃撥用地的用地范圍作了個別突破，例如就光伏產(chǎn)業(yè)而言，《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]24號）第七條第六項規(guī)定：完善土地支持政策和建設(shè)管理。對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜。光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。完善光伏發(fā)電項目建設(shè)管理并簡化程序。這里并沒有再限制光伏項目必須是屬于國家重點扶持的且非營利為目的的項目，而是直接規(guī)定在滿足一定前提的條件下，光伏發(fā)電項目用地屬于國家法律規(guī)定的可劃撥取得土地使用權(quán)的范圍。
三、 劃撥用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律問題
《暫行辦法》第五條規(guī)定，未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者,不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。
《暫行條例》第四十四條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。第四十五條規(guī)定，符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物，其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。
也就是說，劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等）必須符合《暫行條例》第四十五條規(guī)定的實體范圍，同時滿足以下程序性條件：（1）有權(quán)部門批準；（2）支付土地出讓金及（3）補辦完成土地出讓手續(xù)，方可進行。但現(xiàn)實永遠比規(guī)定復雜，實踐永遠比理論精彩，劃撥用地的流轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了不同程度的突破。
另外需要指出的是，盡管轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)條件繁多，但繼承例外，《暫行條例》第四十八條規(guī)定，依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的個人，其土地使用權(quán)可以繼承。
1、 劃撥用地的轉(zhuǎn)讓
就劃撥用地本身的轉(zhuǎn)讓，由于《暫行辦法》與《暫行條例》對劃撥用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，通常認為，未經(jīng)批準的劃撥用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，但最高人民法院2005年出臺的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號，“《解釋》”）對該問題做了更精細的區(qū)分，即《解釋》第十一條規(guī)定，土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當認定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當認定合同有效。
第十二條規(guī)定，土地使用權(quán)人與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府同意轉(zhuǎn)讓，并由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，土地使用權(quán)人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質(zhì)的合同處理。
第十三條規(guī)定，土地使用權(quán)人與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府決定不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并將該劃撥土地使用權(quán)直接劃撥給受讓方使用的，土地使用權(quán)人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質(zhì)的合同處理。
綜合前述，《解釋》實際上重述了《暫行辦法》與《暫行條例》的規(guī)定，只是做出了更為精細的劃分：（1）劃撥用地轉(zhuǎn)讓合同如果未經(jīng)有權(quán)政府審批則無效，但起訴前獲得批準的仍有效；（2）如果劃撥用地轉(zhuǎn)讓合同簽署后，有權(quán)政府直接將劃撥用地出讓給受讓方或再次劃撥給受讓方的，則轉(zhuǎn)讓合同轉(zhuǎn)換為補償性質(zhì)的合同，不再是標準意義上的轉(zhuǎn)讓合同。
就劃撥用地地上建筑物的轉(zhuǎn)讓（地隨房走，實際建筑物的轉(zhuǎn)讓也帶來了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓），《房地產(chǎn)管理法》第四十條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府審批。有批準權(quán)的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。即劃撥用地地上建筑物的轉(zhuǎn)讓亦要經(jīng)有權(quán)政府審批，辦理土地出讓手續(xù)或者雖不辦理出讓手續(xù)，但相對應(yīng)的利益要上繳，與《解釋》的觀點大致相同。
但在具體的案件裁判中，最高法院體現(xiàn)了較為“開明”的態(tài)度，在2014年內(nèi)蒙古普利房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司（“普利公司”）與北京瑞德康住房開發(fā)股份有限公司（“瑞德康公司”）房屋買賣合同糾紛一案[（2014）民抗字第41號，最高檢抗訴案件]中，普利公司曾與瑞德康公司達成轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將普利公司所有的普利商城連同商城所屬的劃撥土地使用權(quán)一并出售給瑞德康公司，對于該劃撥用地上建筑物的轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力，一審法院認定該轉(zhuǎn)讓在起訴前未經(jīng)政府批準而判決無效（與《解釋》觀點一致），二審法院及再審的最高法院則認為有效。最高法院認定該協(xié)議有效的主要觀點是：（1）該建筑物的開發(fā)建設(shè)得到了有權(quán)政府的批準；（2）本案中雙方當事人進行房屋產(chǎn)權(quán)交易的意思表示是明確真實的，交易雙方在轉(zhuǎn)讓那個協(xié)議中也明確普利商城占有范圍內(nèi)的土地性質(zhì)是劃撥土地，交易價格中包含了土地出讓金、普利公司向政府部門報批、辦理過戶手續(xù)等內(nèi)容。瑞德康公司已經(jīng)給付了合同約定的全部價款，相關(guān)部門亦已將房屋產(chǎn)權(quán)證辦至瑞德康公司名下；（3）上述事實說明呼和浩特市房屋管理部門對本案雙方當事人進行房屋交易行為的認可；（4）《城市房地產(chǎn)管理法》及《解釋》旨在維護國家土地管理秩序和打擊擅自改變劃撥土地的使用用途損害國家利益的行為。而本案中呼和浩特市政府已經(jīng)批準了在劃撥土地上進行商業(yè)開發(fā)，本案二審中，呼和浩特市政府法制辦公室回函表示如果瑞德康公司繳納土地出讓金，經(jīng)審核批準后可以辦理土地過戶手續(xù)，因此，涉案房屋買賣行為不會造成國有劃撥土地使用權(quán)控制權(quán)的流失和國家利益的損害。普利公司主張涉案協(xié)議違反強制性規(guī)定，損害國家利益的理由不能成立。
2、 劃撥用地的出租
如前文所述，《暫行條例》第四十五條對劃撥用地的出租的條件與轉(zhuǎn)讓做了相同的列舉，必須得到有權(quán)政府的批準并滿足一定的條件才能出租。
但《房地產(chǎn)管理法》第五十六條對劃撥用地上的房屋出租做了跟《暫行條例》稍有不同的規(guī)定，即該條規(guī)定，“以營利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”也就是說，《房地產(chǎn)管理法》與《暫行條例》在劃撥用地出租的條件上作出了不一樣的規(guī)定，其并未強制要求出租需要審批，但租金中所含的土地收益應(yīng)上繳國家。
《房地產(chǎn)管理法》的前述規(guī)定早在1994年立法時就存在，2007年修法時完整保留了。那么何謂“國務(wù)院的規(guī)定”？1995年6月施行的《城市房屋租賃管理辦法》（建設(shè)部令第42號，但根據(jù)2011年的《商品房屋租賃管理辦法》，該辦法已被廢止）第二十五條規(guī)定：以營利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當將租金中所含土地收益上繳國家。土地收益的上繳辦法，應(yīng)當按照財政部《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入若干財政問題的暫行規(guī)定》的規(guī)定，由市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門代收代繳。國務(wù)院頒布有新的規(guī)定時，從其規(guī)定。文中所述的新規(guī)（即《商品房屋租賃管理辦法》）頒布并廢止該辦法后，沒有再出現(xiàn)前述二十五條的表述。
1996年9月，國家土地管理局在答復湖南省國土測繪管理局、福建省土地管理局的請示時作出了《關(guān)于執(zhí)行<城市房地產(chǎn)管理法>和國務(wù)院55號令有關(guān)問題的批復》[國地批（1996）89號，目前該批復并未被廢止]（55號令即《暫行條例》，國土管理局即現(xiàn)在的國土資源部），就《暫行條例》與《房地產(chǎn)管理法》在執(zhí)行中如何銜接的問題做了規(guī)定，即“法律施行后，國務(wù)院55號令繼續(xù)有效，國務(wù)院55號令的規(guī)定與法律的規(guī)定相一致的，應(yīng)結(jié)合起來執(zhí)行；法律沒有規(guī)定而國務(wù)院55號令已有明確規(guī)定，應(yīng)按國務(wù)院55號令執(zhí)行；法律雖有原則規(guī)定，但根據(jù)法律規(guī)定必須依照國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行的，在國務(wù)院新的規(guī)定出臺之前，應(yīng)按國務(wù)院55號令或國務(wù)院其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；國務(wù)院55號令有關(guān)條款與法律規(guī)定不一致的，應(yīng)當依照法律的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第五十五條的規(guī)定，房屋所有權(quán)人以營利為目的，將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有土地上的房屋出租的，應(yīng)當上繳租金中所含的土地收益，實施該條的具體辦法由國務(wù)院制定。目前，國務(wù)院尚未制定具體辦法，應(yīng)暫按國務(wù)院55號令第四十四、四十五條的規(guī)定執(zhí)行。國務(wù)院有關(guān)實施第五十五條的具體辦法出臺后，按該辦法執(zhí)行。當事人未經(jīng)批準，擅自將劃撥土地使用權(quán)連同地上建筑物出租的，應(yīng)當認定其租賃行為違反國務(wù)院55號令第四十四、四十五條的規(guī)定，應(yīng)按照國務(wù)院55號令第四十六條的規(guī)定給予行政處罰。
《房地產(chǎn)管理法》與《暫行條例》的沖突目前仍未得到有效解決，按照《暫行條例》的規(guī)定，建筑物連同劃撥用地使用權(quán)一起出租的即認定為無法，但事實上建筑物也無法不跟所占有的地塊一起出租。筆者在經(jīng)辦的項目當中，曾遇到過承租方租賃劃撥用地后，又建了建筑物，就租賃的劃撥土地上建成的房屋能否進行所有權(quán)登記的問題，筆者走訪了相關(guān)政府部門，均表示，未進行土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變之前，難以辦理房屋所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記。如確需辦理房屋所有權(quán)產(chǎn)權(quán)登記的，在辦理土地出讓手續(xù)后才可以完成。盡管如此，該劃撥地塊的出租、抵押（銀行認可）“照辦不誤”，一點不影響使用效率。
而在近年來的一些案件中，最高法院“寬容”的支持了《房地產(chǎn)管理法》的觀點，如甘肅蘭州紅麗園商貿(mào)有限責任公司與甘肅誠信電線電纜有限責任公司房屋租賃合同糾紛上訴案[（2002）民一終字第4號]、廈門東妮婭實業(yè)有限公司與廈門市龍得經(jīng)濟發(fā)展有限公司等房屋租賃合同糾紛一案[（2013）民申字第1249號]等案中，最高法院均支持了如按照《房地產(chǎn)管理法》將將租金中土地收益部分上繳國家，則不影響租賃合同的效力的觀點。也有一些其他的地方裁判采取了兩分法觀點：即未經(jīng)批準出租劃撥用地上的建筑物違反了行政管理規(guī)定，可能會受到行政處罰，但不影響合同當事人雙方的意思表示，合同效力本身不受影響。
3、 劃撥用地的抵押
如前文所述，《暫行條例》第四十五條對劃撥用地的抵押的條件與轉(zhuǎn)讓做了相同的列舉，必須得到有權(quán)政府的批準并滿足一定的條件才能抵押。《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》（法釋〔2003〕6號）也重述了這一觀點，該批復第二條中規(guī)定：企業(yè)對其以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)無處分權(quán)，以該土地使用權(quán)為標的物設(shè)定抵押，除依法辦理抵押登記手續(xù)外，還應(yīng)經(jīng)具有審批權(quán)限的人民政府或土地行政管理部門批準。否則，應(yīng)認定抵押無效。
但國土資源部于2004年1月發(fā)布了《關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2004]9號），該通知的規(guī)定與前述《暫行條例》和最高法院的解釋均不同，該通知規(guī)定：以國有劃撥土地使用權(quán)為標的物設(shè)定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，即視同已經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權(quán)抵押的審批手續(xù)。（這其實與《物權(quán)法》的統(tǒng)一規(guī)定是一致的）。之后最高人民法院、銀監(jiān)會對該通知都進行了轉(zhuǎn)發(fā)，特別是銀監(jiān)會的轉(zhuǎn)發(fā)影響較大，因為各地的銀行等金融機構(gòu)是主要的抵押權(quán)人。
銀監(jiān)會辦公廳于2004年6月發(fā)布《關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦通[2004]151號），該通知指出：國土資源部明確了“以國有劃撥土地使用權(quán)為標的物設(shè)定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，即視同已經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權(quán)抵押的審批手續(xù)�！备鶕�(jù)《通知》精神，現(xiàn)就做好有關(guān)工作事項通知如下：一、各商業(yè)銀行要密切關(guān)注國有劃撥土地使用權(quán)抵押貸款問題，對已經(jīng)用國有劃撥土地使用權(quán)或以附著在國有劃撥土地使用權(quán)之上的建筑物一并設(shè)定抵押的貸款，新增的以國有劃撥土地使用或以附著在國有劃撥土地使用權(quán)之上的建筑物一并設(shè)定抵押的貸款，應(yīng)嚴格按照《通知》的規(guī)定執(zhí)行。
至此，劃撥用地抵押的批準與登記合二為一，只要辦理了登記，即視為抵押有效。當然，由于劃撥用地的特殊情況，在優(yōu)先權(quán)受償時仍受到一定的限制，根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》在第五十一條的規(guī)定：以劃撥土地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的，依法拍賣該土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。即拿走國家的，剩下的才是自己的。
4、 劃撥用地的出資
劃撥用地的出資其實是劃撥用地轉(zhuǎn)讓的另一種形式，應(yīng)遵守轉(zhuǎn)讓的一般規(guī)則。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（三）（2014年修訂，法釋[2014]2號）第八條的規(guī)定，出資人以劃撥土地使用權(quán)出資，或者以設(shè)定權(quán)利負擔的土地使用權(quán)出資，公司、其他股東或者公司債權(quán)人主張認定出資人未履行出資義務(wù)的，人民法院應(yīng)當責令當事人在指定的合理期間內(nèi)辦理土地變更手續(xù)或者解除權(quán)利負擔；逾期未辦理或者未解除的，人民法院應(yīng)當認定出資人未依法全面履行出資義務(wù)。
筆者經(jīng)歷的收購案中，就存在過劃撥用地出資且順利辦理了過戶手續(xù)的情況，但并未辦理土地出讓手續(xù)，總之現(xiàn)實的豐富多彩令人目不暇接。與轉(zhuǎn)讓規(guī)則類似，司法解釋留了一定的空間，即劃撥用地出資不是一棍子打死認定為未履行出資義務(wù)，如果能夠補辦出讓手續(xù)，可以認定為出資完成。
四、 劃撥用地置入上市公司的實踐案例
由于近年來土地價格的升溫，很多項目特別是能源、電力類占用較多面積土地的項目往往會爭取采用劃撥形式用地，而地方政府為了吸引投資，也會配合相關(guān)工作。在上市公司的重大資產(chǎn)重組中，有時會涉及到標的公司擁有劃撥用地，就其能否合法置入上市公司，往往會成為監(jiān)管部門關(guān)注的重點，實踐中對此合法性的論證多從兩個方面進行：一是論證項目用地屬于《劃撥用地目錄》的范圍；二是標的公司繼續(xù)使用，沒有變更土地權(quán)屬，也不改變土地用途（如果有政府部門訪談或兜底則更好）。
1、 案例一：華銀電力（600744）2015年重組（該重組已經(jīng)實施完畢）
因華銀電力本次重組購買的標的公司名下?lián)碛袆潛苡玫�，監(jiān)管部門進行了反饋，即反饋意見問題8問到：申請材料顯示,本次交易中除湘潭公司以劃撥方式使用 32 宗國有土地外……請你公司……(2)補充披露湘潭公司劃撥地的取得過程及是否符合相關(guān)規(guī)定,是否取得有權(quán)部門的批準同意。(3)結(jié)合《國務(wù)院關(guān)亍促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)[2008]3號)及其他劃撥用地政策,補充披露上述劃撥地注入上市公司、劃撥用地中包含部分公共設(shè)施用地和城鎮(zhèn)住宅用地是否違反相關(guān)規(guī)定。如涉嫌違反,是否已采取必要措施進行糾正,相關(guān)費用的承擔方式及對評估值的影響。請獨立財務(wù)顧問、律師和評估師核查并發(fā)表明確意見�！�
華銀電力答復到……(二)湘潭公司取得劃撥土地的合法性
湘潭公司原使用國有土地40宗，其中38宗土地原始取得方式為劃撥。根據(jù)于1987年實施的《土地管理法》以及于1991年實施的《土地管理法實施條例》之規(guī)定，當時的建設(shè)項目需取得項目批復文件后,報縣級以上政府批準土地劃撥，并在建設(shè)項目竣工后辦理土地使用權(quán)證(對于使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地,需先行辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可)；根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》等規(guī)定，取得上述建設(shè)用地需辦理建設(shè)用地預審、編制建設(shè)項目用地呈報說明、辦理建設(shè)用地報批、取得劃撥決定并辦理土地使用權(quán)證。經(jīng)核查并經(jīng)湘潭公司確認，湘潭公司兩期項目均已獲得投資主管部門審核批準/核準,且根據(jù)當時適用的法律規(guī)定履行了相關(guān)用地審批程序,取得國家建設(shè)征(劃)用土地審批、建設(shè)用地批準、建設(shè)用地規(guī)劃許可、國有土地劃撥決定書等批準文件, 并最終就上述38宗國有土地辦理劃撥土地使用權(quán)證。湘潭公司目前持有的原始劃撥審批文件存在部分缺失,經(jīng)湘潭公司確認,此種情況系由于年代久遠等原因造成。土地使用人取得劃撥用地審批文件系國土管理部門為其辦理劃撥土地使用權(quán)證的必備條件,湘潭公司前因歷史原因缺失部分審批文件,對其當時取得劃撥用地的合法性、權(quán)屬真實性不構(gòu)成重大不利影響,湘潭公司原始取得上述國有劃撥土地符合當時適用的法律規(guī)定。
本次重組過程中,湘潭公司為遵守節(jié)約集約用地精神,對上述40宗土地使用情況進行了梳理,并將現(xiàn)已不再使用的543,311.73平方米土地擬交還政府收儲,仍使用的土地(1,711,611.92平方米)中,部分土地已辦理出讓手續(xù),其余576,133.98平方米土地(經(jīng)調(diào)整后共32宗)繼續(xù)以劃撥方式用于湘潭公司的發(fā)電生產(chǎn)經(jīng)營,并已取得湘潭市人民政府核發(fā)的《關(guān)于大唐湘潭發(fā)電有限責任公司資產(chǎn)重組所涉及劃撥土地使用權(quán)處置的批復》,根據(jù)該批復文件,湘潭市人民政府確認上述用地符合《劃撥用地目錄》及《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》(國土資發(fā)[2001]44號)的規(guī)定，同意湘潭公司繼續(xù)以保留劃撥的方式使用。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定,“建設(shè)單位使用國有土地,應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是,下列建設(shè)用地,經(jīng)縣級以上人民政府依法批準,可以以劃撥方式取得:...... (三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地......” ，根據(jù)《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)規(guī)定,對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目,可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。經(jīng)核查并經(jīng)湘潭公司確認,湘潭公司進行上述土地梳理后,未改變上述32宗土地的實際使用用途。湘潭公司上述32宗土地繼續(xù)以劃撥方式保留使用,已取得有權(quán)部門的審批同意,符合中國法律的相關(guān)規(guī)定。
(三)保留劃撥方式使用并注入上市公司的相關(guān)依據(jù)
《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)[2008]3號)要求,“對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用”。該規(guī)定屬方向指引性規(guī)定,截止目前我國尚未出臺配套細則文件。湘潭公司上述32宗土地保留劃撥所依據(jù)的《土地管理法》(2004年修訂)、《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)等文件目前依然有效。如前所述,湘潭公司就32宗保留劃撥用地已依法取得有權(quán)部門的批準和確認,且該等土地的實際用途并未發(fā)生改變,符合《劃撥用地目錄》等規(guī)定。
對登記為“公共設(shè)施用地”的六宗劃撥土地,其實際用途為電廠配套用地,登記為 “城鎮(zhèn)住宅用地”的一宗劃撥土地,實際用途為電廠配套設(shè)施用地，上述七宗土地的實際用途符合《劃撥用地目錄》。湘潭市人民政府核發(fā)的《關(guān)于大唐湘潭發(fā)電有限責任公司資產(chǎn)重組所涉及劃撥土地使用權(quán)處置的批復》已包括上述七宗土地,允許該七宗土地繼續(xù)以劃撥方式使用。
綜上，湘潭公司32宗保留劃撥土地均為發(fā)電生產(chǎn)用地，本次重大資產(chǎn)重組完成后,湘潭公司不會改變土地實際用途；上述32宗土地以劃撥方式繼續(xù)使用符合《劃撥用地目錄》的規(guī)定,且已依法獲得有權(quán)部門的批準,據(jù)此,湘潭公司繼續(xù)以劃撥方式使用上述土地,不違反《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā) [2008]3號)及其他相關(guān)規(guī)定,該情形對本次交易不構(gòu)成重大法律障礙。
2、 案例二：澄星股份（600078）2016年重組（該重組尚在進行中）
澄星股份本次重組購買的標的公司名下有劃撥用地，交易所就此進行了反饋，即反饋九問到：草案顯示……標的公司用以生產(chǎn)經(jīng)營的10宗土地使用權(quán)屬于劃撥性質(zhì),合計面積達 5757670.52 平方米。請補充披露上述資產(chǎn)的權(quán)屬是否清晰、轉(zhuǎn)讓是否存在法律障礙、相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書的辦理的具體時間安排。請評估師、律師發(fā)表專項意見。
澄星股份答復到：……雷打灘水電的上述十宗劃撥土地,分屬于彌勒市和丘北縣, 2015年11月26日,丘北縣人民政府出具了《關(guān)于云南省彌勒雷打灘水電有限責任公司使用劃撥用地的說明》,確認同意雷打灘水電繼續(xù)以保留劃撥的方式使用上述土地。若發(fā)生土地性質(zhì)、權(quán)利人等事項變更的,按相關(guān)程序進行辦理。 2015年12月3日,彌勒市規(guī)劃局出具證明,確認:“云南省彌勒雷打灘水電有限責任公司經(jīng)營的雷打灘水電站項目自2002年開工建設(shè)至今(2015年11月30日)，水電站區(qū)域的規(guī)劃用途未發(fā)生變更。云南省彌勒雷打灘水電有限責任公司經(jīng)營的雷打灘水電項目從2015年12月1日起,根據(jù)我市目前的總體規(guī)劃,該項目用地不在彌勒市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),不會對該項目用地進行規(guī)劃調(diào)整�！�
2015年12月3日，根據(jù)對彌勒市人民政府辦公室進行的訪談，確認在雷打灘水電的股東由澄星集團變更為澄星股份后,對于雷打灘水電已取得的劃撥地繼續(xù)以劃撥方式使用事宜，同意正常使用。因此，本次交易完成后,雷打灘水電不會變更土地使用方式,亦不會對劃撥地進行轉(zhuǎn)讓,且上述土地的使用主體未發(fā)生變更,相關(guān)主管部門對本次交易后雷打灘水電繼續(xù)以劃撥方式使用土地未提出異議。
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